Aufbau und Methodik der Arbeit

Als Grundlage für die Arbeit werden für den internationalen Vergleich Statistiken internationaler Organisationen herangezogen. Diese enthalten jedoch kein regional differenziertes Material. Das INE (Institut Nacional de Estatística = Nationales Statistik- Institut) in Bolivien veröffentlichte im Dezember 1996 eine umfassende Datensammlung mit einer regionalen Untergliederung in Departamentos auf der Grundlage der Empfehlungen der Vereinten Nationen zur Erstellung der volkswirschaftlichen Gesamtrechnung. Sie bilden die Grundlage für die Analyse regionalökonomischer Entwicklungen.

Die regionalökonomische Analyse wird in qualitativer und quantitativer Hinsicht vorgenommen. Um eine Einordnung und Interpretation der Ergebnisse zu ermöglichen sowie ein Erklärungsmuster für die Konzeption der Strukturanpassungsprogramme nutzen zu können, werden in einem ersten Schritt Elemente der Außenhandelstheorie sowie ausgewählte regionale Wachstums- und Entwicklungstheorien einschließlich der zugehörigen Strategien vorgestellt und auf ihre Anwendbarkeit und Aussagekraft hin diskutiert. Desweiteren dienen diese Theorien als Grundlage zur Erläuterung des allgemeinen Konzeptes von Strukturanpassungsprogrammen genauso wie zur Genese der tatsächlich realisierten Wirtschaftspolitik dieses Landes. Aus diesen Theorien heraus werden zwei Szenarien möglicher regionalökonomischer Entwicklungen Boliviens erarbeitet. Dabei wird Bolivien als untergeordnete Ebene in einem kontinentalen Vergleich sowie als übergeordnete Ebene in einem Vergleich der Bundesländer betrachtet. Anhand dieser aus den für die Strukturanpssungsprogramme und die regionalökonomische Entwicklung relevanten Theorien entwickelten Szenarien soll die tatsächliche regionalökonomische Entwicklung Boliviens auf ihren theoretischen Kontext hin überprüft und bewertet werden.

Dem folgend werden die Strukturanpassungsprogramme in ihrer Zielsetzung, Konzeption und ihren Maßnahmen aus der theoretischen Grundlage heraus vorgestellt und diskutiert sowie deren konkrete Umsetzung und Realisierung in Bolivien dargestellt. Grundsätzliche und damit konzeptionelle Kritik an den Strukturanpassungsprogrammen sowie Kritik von der nationalen Opposition und der Bevölkerung an der tatsächlichen Umsetzung werden mit ihren Auswirkungen auf die Konzeption und deren Modifikation in die Betrachtung mit einbezogen. Damit sollen die Fragen (3) und (4) qualitativ beantwortet werden.

Anschließend erfolgt die eigentliche Analyse der regionalökonomischen Auswirkungen der Strukturanpassungsprogramme. Dazu wird als erstes ein internationaler Vergleich auf der Ebene Südamerikas vorgenommen. Dieser dient der Einordnung der bolivianischen Entwicklung in einen übergeordneten Gesamtraum und soll die Frage (1) beantworten. Dem folgt eine regionalökonomische Analyse innerhalb Boliviens auf der Ebene der Departamentos, die der quantitativen Beantwortung der Fragen (2), (3) und (4) dient. Dabei wird unterschieden in die Analyse "harter" ökonomischer Indikatoren wie Pro- Kopf- Einkommen und "weicher" ökonomischer Indikatoren wie Armutsindikatoren, die der Beschreibung des Humankapitals und damit letztendlich der Lebenssituation der Bevölkerung dienen. In diesem empirischen Teil der Arbeit werden auch die verwendeten statistischen Methoden präsentiert und auf ihre Ausagekraft hin diskutiert.

Die Konzeption von Strukturanpassungsprogrammen

Strukturanpassungsprogramme sind ein Bündel von makroökonomischen Politikmaßnahmen eines Landes, um vorgegebene makroökonomische Ziele zu erreichen. Diese Ziele können darin bestehen, das gegenwärtige Niveau der wirtschaftlichen Leistung zu erhalten, oder aber - was häufiger der Fall ist-, sie können zum Ziel haben, das Gleichgewicht zwischen aggregierter Nachfrage und aggregiertem Angebot wieder herzustellen. Ein Ungleichgewicht zwischen Nachfrage und Angebot zeigt sich normalerweise in Zahlungsbilanzproblemen, steigender Inflation und geringem Produktionswachstum. Diese Merkmale weist Bolivien 1985 auf: Hyperinflation, negatives Wachstum und sehr hoher Anteil der öffentlichen Verschuldung am Bruttosozialprodukt. Nachdem die bolivianische Regierung seit 1980 allein vergeblich versucht hatte, strukturelle Probleme durch wirtschaftspolitische Maßnahmen zu lösen, wurde mit internationaler Hilfe durch den Internationalen Währungsfonds und die Weltbankgruppe ein Konzept zur Strukturanpassung entwickelt und umgesetzt. Aus den theoretischen Grundlagen wurde die Konzeption von Strukturanpassungsprogrammen entwickelt, die zu den folgenden charakteristischen Elementen führen. Die kurzfristig angelegten Maßnahmen des Internationalen Währungsfonds sind:

1. Abwertung der Landeswährung. Diese Maßnahme soll über sinkende Importe und steigende Exporte einen Abbau der Handelsbilanzdefizite bewirken.
2. Kürzung der Staatsausgaben (z.B. Abbau von Subventionen und Rüstungsausgaben) und Steigerung der Staatseinnahmen (z. B. Einführung bzw. Erhöhung von Steuern und Gebühren) mit dem Ziel, Haushaltsdefizite zu reduzieren.
3. Begrenzung der Kreditaufnahme des Staates und der Privatwirtschaft im In- und Ausland.

Die von der Weltbank langfristig angelegten Maßnahmen sind:

1. Veränderungen des Preissystems zugunsten landwirtschaftlicher Erzeuger und des finanziellen Anreizsystems (z. B. durch Steuervergünstigungen) zugunsten der produktiven, insbesonders exportorientierten Produzenten.
2. Verringerung des Staatseinflusses (z.B. durch Privatisierung von Staatsbetrieben, Stellenabbau im öffentlichen Dienst).
3. Liberalisierung des Außenhandels, d.h., Abbau tarifärer und nichttarifärer Export- und Importhemmnisse.

Diese Maßnahmen wurden mit ihrem theoretischen Bezug anschließend auf ihre zu erwartenden regionalökonomischen Wirkungen analysiert.

Die Realisierug der Strukturanpassungsprogramme in Bolivien

Bolivien begann 1985 in Zusammenarbeit mit dem IWF und der Weltbank, ein Strukturanpassungsprogramm umzusetzen, das sich stark an klassischen Maßnahmen der Bretton- Woods- Institute, besonders des IMF, orientierte. Diese erste Phase erstreckte sich bis 1991. Da jedoch die Ergebnisse nicht die Erwartungen aller Beteiligten erfüllten und außerordentliche soziale Härten mit massivem Widerstand der Bevölkerung auftraten, trat die Wirtschaftspolitik in der Mitte des Jahres 1991 in die zweite Phase der Strukturanpassung ein, die die Weltbank als "Zweite Generation von Strukturanpassungspolitik" bezeichnet. Sie unterscheidet sich gegenüber der ersten klassischen Phase besonders dahingehend, daß neben wirtschaftspolitischen Maßnahmen auch ein Umbau der bestehenden Strukturen und Institutionen vorgenommen und diese beiden Elemente miteinander verbunden werden.

Die wesentlichen Ziele des Programms der ersten Phase von 1985 bis 1991, der "Nueva Política Económica" (NPE = Neue ökonomische Politik) waren die Reduzierung der Inflation, die Außenhandelsbilanz in ein Gleichgewicht zu bringen und die Basis für ein nachhaltiges Wirtschaftswachstum zu schaffen. Folgende Maßnahmen wurden realisiert:

• Neubestimmung des Wechselkurses des Pesos durch tägliche Auktionen, die zu einer Abwertung um 90% führten,
• Freigabe der Preise auf den Güter-, Kapital- und Finanzmärkten mit Ausnahme der Renten,
• stärkere Kontrolle über die Ausgabenpolitik der Staatsunternehmen,
• Liberalsierung des Außenhandels und des Wechselkurssystems und
• Normalisierung der Beziehungen mit den ausländischen Kreditgebern.

Der Kern politischer Aktivitäten konzentrierte sich auf den öffentlichen Sektor:

• Preiserhöhungen für Kraftstoff von US$ 0,04 auf US$ 0,30 pro Liter sowie für andere Erdölprodukte, Energie und Transport,
• Abschaffung des staatlich kontrollierten Verkaufs von Grundnahrungsmitteln,
• Umwandlung der Lohnstruktur des öffentlichen Sektors in Basislöhne,
• Strikte Ausgabenkontrolle des öffentlichen Sektors,
• Verbot von neuen Investitionen in staatliche Unternehmen und
• Restrukturierung der staatlichen Unternehmen mit einer Konzentration auf profitable Unternehmensbereiche und Massenentlassungen.

Diese kurzfristig angelegten Maßnahmen zeigten schnell Wirkung: Das Defizit des öffentlichen Sektors als Anteil am Bruttosozialprodukt sank von rund 28% im Jahr 1984 über rund 12% im Jahr 1985 auf 3,8% im Jahr 1986. Die Jahresinflationsrate ging auf 66% zurück, und das Absinken des Bruttosozialproduktes konnte gebremst werden.

Die Schließung mehrerer unrentabler Zinngruben im Rahmen der o.g. Maßnahmen durch die staatliche COMIBOL (Corporación Minera de Bolivia = Bolivianische Minengesellschaft) brachte Entlassungen von mehr als 13.000 Bergarbeitern mit sich. Deren Protestaktionen gegen die Entlassungen und die realen Preissteigerungen führten zur Verhängung eines Ausnahmezustands in der Zeit vom 28.8.1986 bis zum 27.12.1986, in der jegliche ökonmomische Aktivitäten im Land praktisch zum Erliegen kamen. Zum 01. Januar 1987 wurde eine Währungsreform mit der Umwandlung von 1.000.000 Pesos in 1 Boliviano durchgeführt. Zur Reduzierung der Auslandsschulden kaufte Bolivien Schulden von privaten Geschäftsbanken rund US$ 240 Mio von insgesamt US$ 570 Mio. zum Preis von 11% des ausstehenden Betrages zurück. Die bolivianische Regierung führte die o.g. Politik konsequent besonders mit dem Ziel des Abbaus der Staatsverschuldung fort, so daß es bedingt durch relativ niedrige und meist mit Monaten Verspätung ausgezahlten Löhne es 1989 wieder zu Massenprotesten kam. Am 16.11.1989 wurde wieder für 3 Monate der Ausnahmezustand verhängt. Diese Ergebnisse bestätigen in diesem Rahmen auch die theoretischen Ansätze, die dahinterstehen: Die makroökonomischen Indikatoren wie das Pro- Kopf- Einkommen, die Auslandsverschuldung, die Inflation, der Außenhandel und das Defizit des öffentliches Sektors haben sich den Erwartungen entsprechend entwickelt. Das BIP und das BIP pro Kopf haben zugenommen, die Auslandsverschuldung und das Defizit des öffentliches Sektors haben deutlich abgenommen. Die Inflation konnte deutlich gesenkt werden. Die Exporte sind angestiegen.

Die makroökonomische Entwicklung und deren positiven Ergebnisse gingen an der Mehrheit der Bevölkerung jedoch vorbei. Die Bekämpfung der Armut, die Schaffung von Arbeitsplätzen und sozialer Sicherungssysteme sind nach wie vor die drängendsten Probleme. Die politische und sozioökonomische Modernisierung des Landes wurde immer stärker zu einem Faktor der weiteren Konsolidierung des demokratischen Systems. Resultat dieser Erkenntnis waren die Acuerdos Políticos (= Politische Konsense) der politischen Parteien vom 5. Februar 1991 und 9. Juli 1992, in denen sie sich auf zahlreiche Reformen verständigten. Damit wurde die zweite Phase der Strukturanpassung in Bolivien eingeleitet. Auf der Grundlage der Acuerdos Políticos entwickelte die bolivianische Regierung unter Präsident Sánchez de Lozada 1993 bis 1994 den "Plan de todos" (= Plan von allen). Der Plan de todos umschreibt die wichtigsten Probleme in Bolivien mit:

• wirtschaftlicher Stagnation,
• Arbeitslosigkeit und niedrigen Löhnen,
• Vernachlässigung der Sektoren Erziehung und Gesundheit,
• dramatischer Situation auf dem Land und in den Provinzen,
• moralischer und institutioneller Krise des Staates.

Ein unzureichendes und ungleich verteiltes Wirtschaftswachstum erodiere die Basis von Stabilität und Vertrauen, die sich Bolivien in den Jahren zwischen 1985 und 1989 erarbeitet habe. Eine neue Wirtschaftskrise sei nur aufgrund der ausländischen Hilfe bislang vermieden worden. Es gehe darum, radikale und verantwortbare Transformationen im Entwicklungsmodell zu suchen, um das Risiko von Instabilität und Gewalt zu vermeiden. Ausgehend von dieser nur kurz wiedergegebenen Analyse definiert der Plan de todos im wesentlichen folgende Schwerpunktbereiche:

• Demokratisierung und Modernisierung des Staates: Wahlrechtsreform, Parteiengesetz, administrative Dezentralisierung, Stärkung der Legislative, Justizreform, Entbürokratisierung,
• Erhöhung der Investitionen, Schaffung neuer und Qualifizierung bestehender Arbeitsplätze vor allem durch die Kapitalisierung der Staatsbetriebe,
• Einführung der Participación Popular (Volksbeteiligung) durch Kommunalisierung des Landes und eine erstmalige Übertragung von Kompetenzen und Ressourcen auf die kommunale Ebene als wesentlichem Pfeiler der von Präsident Lozada angekündigten partizipativen Demokratie,
• Durchführung einer als höchste Priorität definierten Erziehungsreform und
• Armutsbekämpfung und eine an mehr sozialer Gerechtigkeit orientierten Sozialpolitik.

Die wichtigsten Elemente des Plan de todos sind die stärkere Beteiligung der Bevölkerung an Entscheidungsprozessen durch eine Dezentralisierung der politischen Macht und finanziellen Ressourcen durch die Schaffung von 308 Gemeinden und die Kapitalisierung der Staatsbetriebe. Die Besonderheit der Kapitalisierung liegt darin, daß es sich dabei nicht um eine völlige Privatisierung der Unternehmen im Sinne des kritisierten Ausverkaufs staatlicher Betriebe an ausländische Unternehmen handelt. Die in Bolivien gewählte Form der ,,Kapitalisierung" schafft eine gemischte Aktiengesellschaft, bei der ein in- oder ausländischer Investor maximal zu 50 Prozent Eigentümer des Unternehmens wird, der Rest der Aktien jedoch dem bolivianischen Volk verbleibt. Die Investoren sollen in der Höhe des festgestellten Marktwertes Investitionen tätigen, gleichsam der Kaufpreis des jeweiligen Unternehmens. Für diese Investitionen erhält der Investor 50 Prozent der Aktien. Der Rest der Aktien wird (Stichtag ist der 31.12.1995) auf die rund 3,7 Millionen volljährigen Bolivianer übertragen.

Die regionalökonomische Entwicklung Boliviens

Der südamerikanische Vergleich zur Einordnung der ökonomischen Entwicklung Boliviens erfolgte mit Hilfe einer Shift- Share- Analyse. Diese offenbarte, daß Bolivien in den Jahren 1985 bis 1990, also während der ersten Phase der NPE, erhebliche Mängel in der Struktur und Standortattraktivität aufwies. Allerdings konnte die gesamtkonjunkturelle Entwicklung die durch diese Schwächen entstandenen Verluste kompensieren.

Die regionalökonomische Analyse ergab folgendes: das größte Pro- Kopf- BIP wird in den relativ dünnbesiedelten westlichen tropischen und suptropischen Departamentos Pando, Beni und Santa Cruz erwirtschaftet. Dabei fallen in Beni und Pando der im Vergleich hohe Anteil des Sektors Landwirtschaft, in Santa Cruz der der Produktion und in Santa Cruz und Beni die Wachstumsraten der Landwirtschaft auf. Der landwirtschaftliche Produktionszuwachs, besonders Rindfleisch und Reis, ist für das genannte hohe Wohlfahrtsniveau verantwortlich. Demnach haben sich die Liberalisierung der nationalen Märkte im neoklassichen Sinne und die kurzfristigen wirtschaftspolitischen Maßnahmen 1985 bis 1986 positiv auf diese Departamentos ausgewirkt. Karte 1: Regionalökonomische Struktur Boliviens

Wohlfahrtsverluste weisen die Departamentos Potosi und Oruro auf; Potosi hat das niedrigste Pro- Kopf- Einkommen. Zuwachsraten weist Potosi nur in den Sektoren Produktion und Öffentliche Dienstleistungen auf; die traditionell starken Sektoren Rohstoffe (Erz- Bergbau) und private Dienstleistungen haben im Rahmen der Strukturanpassung deutlich eingebüßt. Aufgrund komparativer Kostennachteile erfolgte ein Abbau des Bergbaus und dem folgend der bergbaunahen Produktion, der offentsichtlich einen Prozeß zirkulär kumulativer Verstärkung mit negativem Trend in Gang setzte. Ähnlich verhält es sich mit der vom Bergbau geprägten Region Oruro. Die Departamentos La Paz, Cochabamba, Chuquisaca und Tarija weisen in Wohlsfahrtsniveau, Struktur und Pro- Kopf- Einkommen ähnliche Muster auf. Bei grob gleichbleibendem Wohlfahrtsniveau haben sich die Sektoren in den einzelnen Departamentos stark verändert und tendieren zu einem gleichen Verhältnis zueinander. Dieses läßt sich auf die Neoklassiche Theorie mit ihren ausgleichenden Tendenzen zurückführen. Allerdings neutralisierte das Bevölkerungswachstum die Wohlfahtsgewinne, so daß sich im Pro- Kopf- Vergleich keine wesentlichen Wohlfahrtsveränderungen ergaben. Regionalökonomisch differenziert betrachtet ergibt diese Analyse, daß in Bolivien ein Nordost- Südwestgefälle des Wohlfahrtniveaus mit zunehmenden Disparitäten zu beobachten ist. Insgesamt kommt es neben einer Stärkung der Landwirtschaft in einigen Departamentos zu einer Angleichung der sektoralen Struktur der einzelnen Departamentos. Die NPE als praktische Umsetzung der Strukturanpassung führte zu den angestrebten Zielen, indem komparative Kostennachteile im internationalen Vergleich abgebaut und komparative Kostenvorteile genutzt wurden. Die Liberalisierung der Binnenmärkte führte im Sinne der neoklassischen Theorie zu einem internen Ausgleich der Produktionsstruktur, die an sich auch ein ausgeglichenes Wohlfahrtsniveau nach sich ziehen sollte. Das zunehmende Wohlfahrtsgefälle offenbart jedoch eine dem entgegen- stehende Tendenz, die sich mit der Polarisationshypothese nach Myrdal begründen läßt. Regionen mit komparativen Kostennachteilen, die im Rahmen der NPE abgebaut wurden, befinden sich in einem Prozeß negativer kumulativ zirkulärer Verstärkung.

Die sozioökonomische Analyse Boliviens wurde mit Hilfe einer Cluster- Analyse anhand von Indikatoren zur Grundbedürfnisbefriedigung durchgeführt. Sie ergab, daß das Departamento Potosi die schlechteste und das Departamento Santa Cruz die beste Grundversorgung für die Bevölkkerung bot.

Zusammenfassung

Zusammenfassend läßt sich feststellen, daß die Wirtschaftspolitik seit 1985 zu einer Strukturveränderung in Bolivien geführt hat. Defizitäre Bereiche des Wirtschaftslebens wurden abgebaut, profitable Bereiche neu erschlossen oder ausgebaut. Dabei wurden die Grundlagen für ein auf internationalem Handel beruhendes Wirtschaftswachstum gelegt, das zumindest langfristig ermöglicht, das Wohlfahrtsniveau der Bevölkerung zu verbessern, obwohl der Anpassungsprozeß mit Wohlfahrtsverlusten verbunden war. Regionale Disparitäten ökonomischer wie sozioökonomischer Hinsicht bestehen zwar in Bolivien und deuten auch erst einmal auf deren weitere Zunahme hin. Begründet mit der Polarization Reversal Hypothese ist jedoch langfristig deren Abbau zu erwarten. Der Zufluß von ausländischem Kapital durch ausländische Direktinvestitionen sowie der Schuldenabbau führen insgesamt zu mehr Handlungsspielraum der bolivianischen Politik, die bei Einsatz dieser Ressourcen im investiven Bereich einen bedeutenden Beitrag zum erhofften Wirtschaftswachstum leisten kann. Zum investiven Bereich gehört auch die Verbesserung des Humankapitals wie der Ausbildung und gesundheitlichen Versorgung.